【摘要】2012年6月，陕西安康发生的1个月大胎儿人工流产事件，引起社会各界对计划生育工作中强制流产措施的关注和争议。 强制堕胎有法律依据吗？ 法律依据本身合法吗？ 本文梳理了我国各级行政法中关于强迫堕胎措施的法律规定，从行政法的效力层面和基本原则角度分析了地方性法规中强迫堕胎措施的法律困境，最后总结了地方性法规中强迫堕胎措施的法律困境。强制堕胎措施的法律效力。
【关键词】强制堕胎； 行政法规; 有效性水平； 基本原则
一、简介
2012年6月4日，陕西省安康市镇平县曾家镇妇女冯建梅因无钱缴纳罚款4万元，被安康市镇平县曾家镇政府非法拘留。为了生孩子。 月胎儿。 一周后，一张冯建梅与死产婴儿的照片被上传至网络，引起轩然大波。
在没有通知家人的情况下，未出生的婴儿就被强行引产。 对此，镇平县人口计生局在其官网回应称，该孕妇属于政策外怀孕。 根据《陕西省人口与计划生育条例》，该镇人民政府对2009年玉屏村三组村民邓继元的妻子冯建梅实施了政策外第二次终止妊娠手术。小镇。
此案提出了一个长期存在但鲜为人知的问题——计划生育工作中的强制堕胎问题。 强制流产措施是指计划生育行政部门对违反计划生育政策、政策外第二次以上妊娠的孕妇实施强制终止妊娠的措施。 自20世纪70年代我国将计划生育确立为基本国策以来，强制堕胎就成为计划生育工作人员常用的行政手段。 其主要目的是更直接地抑制出生率，防止违反计划生育政策的后果。 出现。
二、强制堕胎措施的法律困境
（一）我国有关强迫堕胎的行政法律比较
1. 宪法
《中华人民共和国宪法》第二十五条规定“国家推行计划生育，使人口增长与经济社会发展规划相适应”。 首先，该条仅规定国家有权制定计划生育政策，但没有规定国家应采取哪些措施。 取得权力的措施。 行政措施有很多种。 从行政法的角度来看，行政措施可以分为两类：一类是惠益性行政，即对积极履行计划生育义务的公民给予一定的物质和精神奖励，如享受休假、补贴、荣誉等。 .; 另一类是繁琐的行政措施，即对违反计划生育的公民实施行政强制和行政处罚，如提前终止妊娠、罚款等。
其次，实施计划生育的目的是“与经济社会发展规划相一致”。 20世纪80年代初，实行计划生育政策时，我国经济不够发达，面临着人口众多的社会压力。 然而，随着近30年来我国经济的增长和转型，“人口红利”正在逐渐丧失，劳动力短缺可能成为我国不可避免的问题。 如果不面临新的社会问题，经济社会发展就会对计划生育政策提出新的要求，原有政策的合理性可能会丧失。 因此，政策的实施必须根据国家经济社会发展状况适当调整。
同时，宪法第33条规定：“国家尊重和保护人权”。 因此，计划生育政策的实施必须建立在尊重和保障人权的前提下。 不仅要保障孕妇的生命健康权，还要保障孕妇的生命健康权。 未出生胎儿的“潜在生命权”也是政府需要保护的。
2、《人口与计划生育法》（2002年9月1日起施行）
《人口与计划生育法》第十九条、第二十条规定：“实施计划生育，应当以避孕为重点……实施避孕节育手术时，应当保证受孕者的安全……育龄夫妇年龄应当自觉落实计划生育和节育措施。” 、接受计划生育技术服务指导。 预防和减少意外怀孕。”可见，《人口与计划生育法》的基本精神是预防为主的计划生育。对于计划生育政策外怀孕的妇女，法律并没有规定政府可以强制妇女堕胎，但只要求其承担一定的法律责任，即人口与计划生育法第四十一条规定：“必须依法缴纳社会抚养费。 未在规定期限内足额缴纳的，自欠款之日起，按照国家有关规定收取滞纳金； 仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。”
可见，堕胎并不是贯彻计划生育基本国策的必然要求。 首先，从立法目的来看，人口与计划生育法明确规定公民有生育子女的权利，但计划生育的义务主要体现在事前避孕的宣传教育，而不是计划生育的义务。体现在违反政策强迫妇女堕胎。 其次，从法律责任角度看，违反计划生育者的法律责任只是“缴纳社会抚养费”，未缴纳抚养费的将收取滞纳金。
3.国务院制定的行政法规
《计划生育技术服务管理条例》规定，基层计划生育技术服务机构提供计划生育指导时，必须遵循“国家指导与个人自愿相结合的原则”。 具体体现在，乡镇计划生育技术服务机构开展计划生育技术服务项目时，必须向所在地设区的市级人民政府计划生育行政部门提出申请，并经审查批准后方可实施； 同时，实施终止妊娠必须由外科医生进行。 征得作者同意并保证其安全。 值得一提的是，乡镇级计划生育技术服务机构在批准的范围内可以开展的计划生育技术服务项目的堕胎措施是“早期人工终止妊娠”，这也体现了对引产的重视。最初几个月的分娩。 非法性。
另一项涉及计划生育的行政法规《流动人口计划生育工作条例》规定，流动人口计划生育管理措施分为奖励措施和惩罚措施。 其中，激励措施包括享受假期、生产经营方面的支持和折扣、社会救助方面的优先照顾等； 处罚措施包括通报补发、批评教育等，没有规定采取强制措施。
根据我国现行法律法规，政府指导下的堕胎措施要具有法律效力，需满足以下三个条件：一是有资格实施终止妊娠的计划生育技术服务机构经设区的市人民政府授权。 批准首先要征得孕妇的同意和家人的知情，第三要保证受孕者的安全，减少甚至避免孕早期引产。
（二）地方性法规强制堕胎措施的法律困境
在“陕西安康堕胎月子案”中，政府的行为明显违反了我国法律的相关规定。 据镇平县人口和计划生育局官网回复，镇政府依据《陕西省人口和计划生育条例》，对冯建梅实施了终止妊娠。 《陕西省人口与计划生育条例》第十三条规定：“发生非计划妊娠的，应当及时终止妊娠。” 第三十七条规定非计划生育后拒绝终止妊娠的，夫妻双方每月各处50元罚款。 处100元以上100元以下罚款。 根据这两条规定，陕西省对非计划妊娠规定了两项管理措施，一是终止妊娠，二是对拒绝终止妊娠的按月处以罚款。 法律没有明确规定“强制”，但现实中政策执行的困难，让执法变成了简单的“要么罚款，要么堕胎”。
陕西安康人工流产月下胎儿案，折射出地方法规执行中的困难。 一方面，上级法律没有明确规定强迫堕胎的法律效力，目前我国强制堕胎措施的法律地位是属于缺乏法律依据的强制性、惩罚性行政措施； 另一方面，在计划生育基本国策的指导下，地方政府面临着控制人口数量的政绩压力。 在一些地区，面对违反计划生育政策、不缴纳罚款的孕妇，强制堕胎成为保障“超生罚款”征收的威慑手段。
强制堕胎措施在制定地方性法规时也面临法律困境：
1.强制堕胎措施违反法律保留原则。
法律保留的本义是限制人民基本权利等重大立法事项必须由立法机关通过法律规定，不得由行政机关自行规定。 其目的是明确国家立法权与行政立法权的界限，防止行政立法权自我扩张。 根据立法法第八条规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。 《中华人民共和国行政处罚法》也有明确的限制：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。
由于《计划生育法》是特定历史时期和国情依据宪法和计划生育政策制定的法律，因此涉及公权力干涉公民生育权的问题。 因此，这部法律的“义务”多于“权利”，存在“鼓励公民晚婚晚育”、“鼓励一对夫妇生育一个孩子”等模糊的字眼。 在法律责任部分，仅列出了罚款的管理措施。 在中国的一些地区，特别是农村地区，罚款和执法威慑力不强，甚至难以有效执行。
行政法规规定，政府有权机关可以实施终止妊娠，但必须遵循国家指导和个人自愿相结合的原则。 这与计划生育的强制性质相冲突，地方性法规很难制定具体的实施细则。 在制定强制堕胎措施时，他们处于上级法律授权的边缘，甚至越权。
2.法律对强制堕胎的行政手段没有明确规定。
根据行政处罚法第八条规定，本条规定了各种行政处罚措施，包括：警告、罚款、没收违法所得、没收违法财物、责令停产停业、暂停或者吊销许可证、暂扣或者吊销许可证。法律、行政法规规定的撤销、行政拘留和其他行政处罚。 《行政强制法》第九条规定，行政强制措施的种类包括：限制公民人身自由； 查封场所、设施或者财产； 扣押财产； 冻结存款和汇款； 以及其他行政强制措施。 因此，无论强制堕胎属于行政处罚还是行政强制，都不属于法律列出的行政强制措施的范围。
这也反映出强制堕胎的困境：计划生育本身就是国家政策与社会伦理冲突的产物，涉及公民的生命权和自由权，也具有人的生命、自由和尊严的道德色彩。 因此，计划生育的法律规制不同于一般的行政行为，很难体现在法律的明文规定中。
三、堕胎监管的立法建议
（一）按照法律保留原则统一立法规定。
堕胎规制的价值选择涉及对胎儿潜在生命权的保护，无疑关系到基本人权。 基本权利的冲突和规制应该给公民个人留下自主决策的空间。 政府法规的干预不应取代公民的价值选择。 政府不能采取功利的态度来衡量价值。 对堕胎的规制应从保护胎儿潜在生命权出发，在统一的法律框架下完成。 堕胎法规的制定主体应限于全国人民代表大会等权力机关，充分保护胎儿及其相关人员的利益。
（二）按照比例原则合理管理。
“比例原则”是现代行政法概念中的一条至高无上的条款。 根据比例原则，行政机关采取行政措施时，应当采取适当的、损害最小的方式，即对行政相对人采取的行政强制措施必须与需要实现的目标相对应。 如果行政机关的行为或者某些行政措施给相对人造成的损害与社会效益之间的关系明显失衡，就构成滥用自由裁量权。
计划生育管理作为国家行政权力的行使，必须严格遵循比例原则。 对于计划生育政策外怀孕不缴纳罚款的孕妇来说，一方面，强制堕胎可能会严重损害她们的健康权和人身自由权；另一方面，强制流产可能会严重损害她们的健康权和人身自由权。 另一方面，非计划生育可能会略微增加社会负担。 采用可能严重侵犯公民人身自由权、健康权的行政措施，制止违反计划生育政策的行为。 按照比例原则，两害相权取其轻，严格限制强制堕胎措施的实施。
法律注释：
一、《计划生育技术服务管理条例》第三条：“计划生育技术服务实行国家指导和个人自愿相结合的原则。”
2、《计划生育技术服务管理条例》第九条：“乡级计划生育技术服务机构可以在批准的范围内开展下列计划生育技术服务项目：……（四）提前乡级计划生育技术服务机构全部或者部分实施上述项目的，应当向所在地设区的市级人民政府计划生育行政部门提出申请。设区的市人民政府……应当进行逐案审查，符合本条例规定条件的，应当予以批准强制引产，并在执业许可证上注明允许开展的项目。”
3、《计划生育技术服务管理条例》第十四条：“从事计划生育技术服务的机构……应当取得受服务对象的同意，并保证受服务对象的安全。”
4、《流动人口计划生育条例》第十条：“流动人口在现居住地享受下列计划生育服务、奖励和优惠：……（三）晚婚生育的或在现居住地接受计划生育手术……享受休假等；（四）实施计划生育……在生产经营中得到支持和优待，在社会救助等方面享受优先照顾。方面”。 第二十三条 流动人口未按照本条例规定办理结婚、生育证明的……应当通知其在三个月内重新申请；逾期仍不重新申请或者拒绝办理的，应当通知其在三个月内重新申请。提交结婚、生育证明……会受到批评教育。”
参考：
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